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户籍改革启幕 全面实施居住证制度

2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。

原标题：户籍改革历史：从“不许动”到“你愿意进城吗”

●2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。京华时报记者孙乾整理

50多年前，物资匮乏，户籍政策推出，农民被固定在农村“不许动”，城市、农村壁垒森严，城乡二元化社会管理特征形成。2003年起，进城农民工问题被广泛关注;13年前，习近平在博士论文中提出户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理。7月24日，总理李克强视察农村时不断问起“你愿意进城吗?”昨日，国务院宣布将取消农业和非农业户口，统称居民。进城农民工终于可以分享城市发展带来的成果，户籍管理正回归到原本的功能。

1“不许动”

农民限制在土地上

农村户口、城市户口，孩童从出生起便有了明显的区分。实际上，在新中国成立初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。

1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。

1953年，全国第一次人口调查，户籍在治安管理中的作用被强化。1955年6月22日，周恩来总理签署颁布《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，提出：“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来”。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。

当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

人民大学中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣说，我国先城市后农村的发展政策非常明确。最初的《城市户口管理暂行条例》后，原本会有一个农村户口的政策，但迟迟没有推出。这个暂时的户口政策却在很长一段时间内没有变化，将农民限制在土地上“不许动”。段成荣形容那段时间为“一潭死水”。1958年以前，全国每年大约有3000万人迁移户口，多的时候可以达到3500万人。但是，户籍政策实行后，在1960年、1961年前后，全国只有1700万人左右迁徙，“人口流动被腰斩”。这其中，因为结婚而迁户口的占相当大的比例。“如果刨去结婚迁户口，基本就没有其他流动迁移”。

2“拉锯战”

户口福利带来矛盾

户籍制度自诞生起一度困扰着学界。段成荣说，在上世纪60和70年代，这种固化的户籍制度也有一些小的波澜。我国几次出现农民想进城打工的趋势，但是，中央很快就会出台政策，“防止农民盲目流动”。他称那段时间为“拉锯战”。

民政部政策研究中心助理研究员、清华大学博士后于建明说，在物资匮乏的年代，户口上被附着了很多福利。城市户口享有诸多福利，包括食品、医疗、教育等，全部与户口挂钩。这也造成了农村与城市的矛盾。

直到进入80年代，随着改革开放政策的推出，户籍制度才变得相对宽松。1984年，城市开始实行经济改革，劳动力的需求增大。是否放开人口流动，成为决策者面临的实际问题。

中央开始第一步尝试。

1984年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。”

段成荣说，这仅仅是放开了一条很小的口子。通知里要求，农民只能进入县级以下的集镇谋生，特别提到“口粮自理”。因此，在那段时期，我国的人口统计中还存在“自理口粮人口”的称谓。

3欲拒还迎

出现第一代“北漂”

随着改革开放的深入，上世纪80年代后期，大批农民开始进入北京、上海、广东等省份打工，以至于北京还形成了“浙江村”等农民工聚集区。他们可以说是第一代“北漂”。

当时的城市对农民来说保持着骄傲的姿态，一种召之即来挥之即去的态度。段成荣说，如果城市需要打工者，那么，对农业户籍的人员政策就会松一些。一旦城市就业紧张，政策就会出现诸多限制。特别是1997年，北京的劳动部门还会出台专门的限制工种文件，列出若干不允许外地人员从事的岗位和工种。

于建明说，也就是在这个时候，第一代农民工开始在城市扎根，他们结婚、生子，教育问题、医疗问题、劳动权益问题随之而来。

4高层讨论

改革进入中央视野

2003年，国家领导人换届，对农民工问题愈发关注。国家开始集中清理城市中对外来人员的各种限制，外来人口开始大量进入城市。2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》出台。

于建明说，也就是从十多年前开始，我国相继出现了留守儿童、农民工工资等问题。农民工这个群体受到极大的关注。她说，二代农民工甚至从小出生在城市，生活在城市。原本候鸟式的农民工生活已经变成城市生活，他们不会选择返回家乡。外来人口子女教育、劳动合同保障等受到很大的关注。

2011年的全国两会上，时任国家主席的胡锦涛公开表示：“有些农民工离开农村在城市里工作多年，实际上已经成为城市的一分子。最近，中央正在讨论制定关于户籍管理制度改革的文件，要采取积极有效措施，解决符合条件的进城务工人员的落户问题。”

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